■裴瑞敏 楊國梁
一、經(jīng)費與項目管理
美國國家實驗室經(jīng)費和預算管理的特征主要有：第一，穩(wěn)定支持比例高，經(jīng)費來源相對單一。美國國家實驗室的經(jīng)費絕大部分來源于聯(lián)邦資助單位，根據(jù)聯(lián)邦采購協(xié)議，國家實驗室接收的大部分資金（至少70%）必須來自聯(lián)邦政府。沒有主資助單位的同意，國家實驗室不能接受來自非聯(lián)邦部門的資助。目前，美國國家實驗室的經(jīng)費90%以上來自于聯(lián)邦部門。一個國家實驗室往往有一個主資助單位，若干次資助單位。第二，美國國家實驗室普遍采取績效預算的管理辦法。首先由資助單位派駐監(jiān)管國家實驗室的駐地辦公室征集制定各個實驗室的總預算，然后由資助單位提交美國國會審議。國會審議通過后，由資助單位和運營單位將預算資金具體分配到每個國家實驗室。每個預算周期（三年）結(jié)束后，由國會委托美國審計署對國家實驗室的績效進行外部評估，并根據(jù)評估結(jié)果來確定下一個預算周期中績效撥款的額度。具體來講，美國能源部設有實驗室評估委員會，負責對實驗室的研究工作、研究方向與能源部發(fā)展規(guī)劃的相關(guān)性、投入與產(chǎn)出比率等進行評估。每年，能源部總部提出相應的項目目標和運作目標的戰(zhàn)略方向，能源部的地區(qū)辦公室與實驗室共同討論為達到能源部戰(zhàn)略方向需取得的全年成績標準和考核辦法。在此基礎(chǔ)上，由實驗室通過自評和同行評議系統(tǒng)證明自己的成果，能源部則根據(jù)一系列復雜而嚴格的年度考核辦法對實驗室的成果進行考評。這個評估是以績效目標為導向的，并以此來推動國家實驗室效能的發(fā)揮。政府的績效評估有著較為完善的目標和指標體系。評估的績效目標一般都是圍繞科學技術(shù)以及實驗室的自身運作管理兩方面來建立的。
在內(nèi)部項目管理上，以布魯克海文國家實驗室為例，其項目管理主要分四個步驟，即項目發(fā)起、項目定義、項目執(zhí)行和項目完成。在項目發(fā)起過程中，必須闡明項目的使命及必要性，同時上報能源部。項目定義階段要分析項目的備選方案并選擇其一；通過概念界定，明確項目的唯一性和需求；通過風險分析，制定初步執(zhí)行計劃；明確工作故障結(jié)構(gòu)、工作范圍、時間計劃和費用使用等內(nèi)容。項目執(zhí)行階段則主要完成兩項任務，設計成績底線和開始建設。項目完成階段要檢查項目的完成情況，遣散項目執(zhí)行人員等。在整個項目管理過程中，項目監(jiān)督和資產(chǎn)評估機構(gòu)對項目執(zhí)行過程中的質(zhì)量和資產(chǎn)進行管理和監(jiān)督，以保證其順利實施。
二、實驗室的評估制度
美國國家實驗室一般采用同行評議的辦法進行項目評審、工作檢查和晉級評議。同行評議主要涉及兩方面：一是立項評議，即通過優(yōu)勢評估，從一批研究申請中擇優(yōu)立項；另一種是跟蹤評議，即對實施中或新近完成的研究進行評估。這種評議制度通常圍繞資源分配和使用來進行，能夠有效地刺激競爭，樹立高標準，提高生產(chǎn)率；培養(yǎng)創(chuàng)造性和促進公平原則，得益于組成具有高競爭力的研究開發(fā)小組，將資源用于最重要和最有前景的研究工作上。
以布魯克海文國家實驗室為例，其每年均要與能源部簽署合同。合同中詳細描述實驗室不同部分的評估方法和評價過程。每年，實驗室合同管理人須提供書面成績評估報告。布魯克海文的評價主要分兩部分：實驗室的科學技術(shù)評價和運作管理成績評價?？茖W技術(shù)評價主要由布魯克海文科學聯(lián)合會進行全面而均衡的同行評議。評議包括實驗室的戰(zhàn)略計劃和整個科學研究的質(zhì)量和水平，特別是監(jiān)控實驗室在促進科學探索和學術(shù)自由方面的努力和效率。同時定期評議對實驗室和能源部至關(guān)重要的橫向項目議題；或由實驗室成員、政府主管部門和校長委員會提議的議題。同行評議的結(jié)果將作為實驗室科學和技術(shù)成績的自評基礎(chǔ)。運作管理成績評價主要是評價實驗室的運作和管理成績。布魯克海文基于合同中所提出的成績目標、標準和評價方法，以一年為基礎(chǔ)，向能源部提交自評報告。能源部將確認實驗室自評工作過程的完整與公正性，并利用自評和其他相關(guān)信息來形成對布魯克海文在科學技術(shù)以及管理運作方面的成績評估或評價。
同行評議制被認為可刺激良性競爭、提高研究質(zhì)量和產(chǎn)出率，激發(fā)創(chuàng)新，促進公平。布魯克海文的同行評議，一般由能源部批準設立相對獨立的評審委員會負責。評審委員會在利益沖突中保持中立。評審委員會成員大多為本國同行領(lǐng)域中的學術(shù)界、工業(yè)界、政府機構(gòu)及其他國家實驗室高水平的科學家或?qū)＜?，也包括部分實驗技術(shù)專家、財務管理專家等。在評審委員會中，一般均聘請一定數(shù)量的外國科學家，以保證評議工作的科學性、公正性、權(quán)威性。
三、國家實驗室的問題、風險及應對策略
美國國家實驗室成立之初致力于滿足國防科研的需求。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，美國一直在為國家實驗室拓展新的任務，有效利用其特殊的研發(fā)能力，使其成為美國公共科學事業(yè)的一個重要組成部分。然而，隨著時代的變遷，國家實驗室的模式是否適合美國的科研體系，是否能落實美國的國家戰(zhàn)略，其任務是否可以交由大學或其他科研機構(gòu)承擔，國家實驗室是否有存在的必要，這些都成為美國國內(nèi)非常關(guān)心的問題。2013年7月11日，美國國會眾議院委托智庫完成的“能源部國家實驗室和科研活動的監(jiān)察和管理”的報告，指出美國國家實驗室目前在定位和管理方面仍然面臨很大的改革壓力，涉及組織架構(gòu)、委托合同、平臺開放等問題。在組織架構(gòu)方面，目前，能源部的民用研發(fā)活動分為科學和能源兩條主線進行管理，分別負責基礎(chǔ)研究和應用研究的資助和管理。在能源部最高管理層中，分別設立了一個主管科學的副部長和一個主管能源的副部長來負責這兩條主線的管理。這種組織管理架構(gòu)被指與能源部國家實驗室當前的科研活動不相適應，不利于這些國家實驗室落實戰(zhàn)略定位。因此，報告建議將能源部主管科學的副部長和主管能源的副部長這兩個職位合二為一。
在委托合同管理和平臺開放等方面，報告主要提出了目前政府在管理方面出現(xiàn)的官僚跡象，建議重新梳理政府與國家實驗室的關(guān)系。為了確保國家實驗室的持續(xù)發(fā)展，報告建議所有的國家實驗室應共同采取行動提升國家實驗室體系，指出了國家實驗室在未來應采取的行動，主要有：（1）重新認識國家實驗室的價值，確保國家實驗室滿足能源部的需求，成為國家科學與技術(shù)體系中的重要組成部分；（2）認清國家實驗室的角色和責任，提高國家實驗室管理體系中所執(zhí)行的契約擔保體系，重構(gòu)政府對國家實驗室的信任；（3）保持國家實驗室科研與國家戰(zhàn)略定位的一致性，提升國家實驗室的科研質(zhì)量；（4）通過平臺開放、技術(shù)轉(zhuǎn)化、工作組評估的改革等方式最大化國家實驗室的影響力；（5）國家實驗室應在外部監(jiān)督下，建立持續(xù)的動態(tài)的調(diào)整機制，保證國家實驗室能始終符合其戰(zhàn)略定位，應對新的形勢和任務。
（作者單位：中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院。此項工作得到中國科學院發(fā)展規(guī)劃局資助，特此感謝。）
《中國科學報》 (2018-04-09 第7版 觀點)
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