注：本文僅為筆者對(duì)原著內(nèi)容的摘錄，并不代表筆者同意書中觀點(diǎn)。對(duì)于任何觀點(diǎn)，我們都應(yīng)該批評(píng)地參考借鑒。尤其值得注意的是，本書出版于十年前，內(nèi)容主要基于作者在21世紀(jì)初進(jìn)行的一系列社會(huì)調(diào)查。而在這十余年間，很多情況已經(jīng)發(fā)生了較大變化。這意味著書中的觀點(diǎn)并不必然適用于當(dāng)下。轉(zhuǎn)載請(qǐng)務(wù)必注明出處。

周飛舟：《以利為利：財(cái)政關(guān)系與地方政府行為》，上海三聯(lián)書店，2012年版。

1、在中國(guó)，地方政府的權(quán)限是很有限的，主要是擁有財(cái)政收入的部分分配權(quán)和財(cái)政支出的安排權(quán)。中央政府可以通過(guò)改變財(cái)政分配體制的辦法來(lái)改變央地間財(cái)政分配格局。因?yàn)榈胤秸鄙贈(zèng)Q定稅種、稅基和稅率的權(quán)限，因此地方政府的收入在很大程度上取決于財(cái)政分配體制。

2、這種頗具中國(guó)特色的“錦標(biāo)賽”體制最為引人注目的特點(diǎn)就是極高的效率。以對(duì)人事權(quán)和財(cái)權(quán)的控制為前提，中央下達(dá)的任務(wù)能夠通過(guò)層層分解、層層量化的方式快速到達(dá)基層政府，同時(shí)各級(jí)的上級(jí)政府又通過(guò)目標(biāo)責(zé)任考核的方式對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行監(jiān)督、考核和評(píng)估，成為各級(jí)政府工作的重中之重。這個(gè)體制能夠運(yùn)行無(wú)礙，需要兩個(gè)前提條件。一是中央在人事和財(cái)政方面的集權(quán)，二是需要基層政府對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和資源擁有強(qiáng)大的控制和動(dòng)員能力，擁有高效率完成上級(jí)目標(biāo)的能力。

3、在經(jīng)濟(jì)上，政府對(duì)企業(yè)由管理控制、利潤(rùn)控制轉(zhuǎn)為稅收和土地調(diào)控，政府和政府官員仍然與地方企業(yè)保持千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，同時(shí)對(duì)政治和社會(huì)組織以及社會(huì)事務(wù)方面的控制仍然強(qiáng)大。這使得體制外力量雖然有所發(fā)展，但是卻呈現(xiàn)出碎片化趨勢(shì)。這些力量呈現(xiàn)出和政府力量逐漸融合和同化的趨勢(shì)。

4、精英替代理論假設(shè)在過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中掌握資源分配權(quán)力的政治精英將逐漸被市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中興起的經(jīng)濟(jì)精英和社會(huì)精英所替代。精英再生產(chǎn)理論則認(rèn)為舊有的政治精英會(huì)在轉(zhuǎn)型過(guò)程中利用其已經(jīng)掌握的權(quán)力去維持在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中的地位，成長(zhǎng)為新的經(jīng)濟(jì)精英和社會(huì)精英。從實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，中國(guó)社會(huì)呈現(xiàn)出的是精英再生產(chǎn)而非精英替代的特征。

5、近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，西方現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展出兩個(gè)研究政府行為的基本范式，即公共財(cái)政學(xué)派和公共選擇學(xué)派。公共財(cái)政學(xué)派將政府定義為公共物品和公共服務(wù)的提供者，其提供公共服務(wù)的效率是轄區(qū)居民對(duì)政府認(rèn)同和評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，這也構(gòu)成了制約政府行為最重要的力量。公共選擇學(xué)派認(rèn)為政府官員也有自己的利益，沒(méi)有理由認(rèn)為政府會(huì)將轄區(qū)內(nèi)居民的利益最大化而忽視自身的利益。

6、分稅制之前，政府間普遍采用的是財(cái)政包干制，上下級(jí)政府間每年或者每幾年都要就包干的形式、基數(shù)、超收分成比例進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。這為各級(jí)政府對(duì)上“利己”、對(duì)下“利他”的“放水養(yǎng)魚”行為提供了一個(gè)基本的制度背景，也是典型的財(cái)政分權(quán)效應(yīng)。1994年的分稅制將中央和地方的稅收分配比例固定化了，一勞永逸地消除了上下級(jí)討價(jià)還價(jià)的局面，而且通過(guò)這種比例把大部分財(cái)政收入集中到中央。改革前，中央和地方財(cái)政收入是三七開的比例，而改革后則變成了倒三七開。分稅制前后央地財(cái)政支出比重并沒(méi)有出現(xiàn)顯著變化，一直維持了中央支出占30%、地方支出占70%的格局。

7、分稅制改革后，增值稅已經(jīng)完全不構(gòu)成地方財(cái)政收入的主體稅收。地方主體稅收迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楸?00%劃為地方稅種的營(yíng)業(yè)稅。營(yíng)業(yè)稅主要來(lái)自建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，這有助于我們理解90年代后期直至今天仍然過(guò)熱的地方基礎(chǔ)設(shè)施投資熱潮以及各種以大興土木為主的政績(jī)工程。

8、分稅制改革集中了地方政府的大部分工業(yè)稅收，使得中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)基層政府主要依靠農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”等農(nóng)民負(fù)擔(dān)來(lái)維持其財(cái)政開支。這是我們看到在1990年代中期以后農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題日趨嚴(yán)重的深層次原因。

9、改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎所有的財(cái)政收入都是上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，這造成了兩個(gè)后果。第一是這種轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算約束非常僵硬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上失去了安排預(yù)算支出的權(quán)力。在大部分中西部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的開支就是人頭開支，只有吃飯支出，沒(méi)有辦事支出。第二，農(nóng)村公共服務(wù)缺少人力與財(cái)力的支持，大部分用于公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付資金停留在縣城一級(jí)而無(wú)法下鄉(xiāng)。

10、央地財(cái)政關(guān)系在改革開放前三十年時(shí)間里實(shí)際上經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜的變化過(guò)程。這個(gè)變化過(guò)程可以大概概括為“三收兩放”，兩次放權(quán)時(shí)期分別是在大躍進(jìn)時(shí)期和文化大革命前期。從這種反復(fù)的收放實(shí)踐中，可以總結(jié)出以下幾點(diǎn)重要發(fā)現(xiàn)：第一，無(wú)論是收權(quán)還是放權(quán)，絕對(duì)前提都是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的全面控制；第二，放權(quán)的核心手段是下放地方的投資權(quán)和企業(yè)的管理權(quán)；第三，無(wú)論是集權(quán)還是放權(quán)，都是在中央在其他方面的高度集權(quán)下展開的。

11、一般而言，權(quán)力一旦由“條條”系統(tǒng)轉(zhuǎn)移至“塊塊”系統(tǒng)，地方政府就會(huì)有意識(shí)地就中央設(shè)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)展開競(jìng)賽，其表現(xiàn)可以比較鮮明地從固定資產(chǎn)投資規(guī)模的迅速擴(kuò)大上反映出來(lái)。

12、在改革開放前，物資配置權(quán)和企業(yè)管理權(quán)一般是在條條和塊塊之間調(diào)整。在這種體制下，以地方政府為主的塊塊系統(tǒng)在多數(shù)情況下處于被中央直屬的條條系統(tǒng)分割的狀態(tài)，既沒(méi)有完整的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力，也沒(méi)有形成其獨(dú)立于中央的利益。

13、在80年代中期確立的財(cái)政包干體制下，地方政府一方面可以獲得超出包干基數(shù)的財(cái)政收入，另一方面還可以通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的上交利潤(rùn)獲得預(yù)算外收入，所以有很大動(dòng)力去興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

14、由于企業(yè)的稅金以流轉(zhuǎn)稅而非所得稅為主，而流轉(zhuǎn)稅與企業(yè)固定資產(chǎn)規(guī)模是正相關(guān)的，因此地方政府主要關(guān)注企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，而不太關(guān)注企業(yè)的效益。

15、在財(cái)政包干制期間出現(xiàn)了所謂兩個(gè)比重的迅速下降，即財(cái)政收入占GDP比重以及中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入比重的下降。

16、構(gòu)成分稅制基本背景的主線有兩條，一條是中央與地方關(guān)系中中央財(cái)政的被動(dòng)局面，另一條則是政府和企業(yè)的關(guān)系。財(cái)政包干制不但無(wú)法實(shí)現(xiàn)政企分開的目標(biāo)，反而在一定程度上加劇了地方政府與企業(yè)的結(jié)合，這又反過(guò)來(lái)造成了中央財(cái)政能力的下降。

17、與過(guò)去的包干制相比，在分稅制下，地方政府興辦和經(jīng)營(yíng)企業(yè)的收益下降了而風(fēng)險(xiǎn)增大了，因此分稅制無(wú)疑是促成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)制以及國(guó)有企業(yè)股份化的主要?jiǎng)恿χ弧?/p>

18、 分稅制作為一種集權(quán)化的財(cái)政改革，使得地方政府開始尋求將預(yù)算外和非預(yù)算資金作為自己財(cái)政增長(zhǎng)的重點(diǎn)。預(yù)算外資金的主體是行政事業(yè)單位的收費(fèi)，而非預(yù)算資金的主體是農(nóng)業(yè)上的提留統(tǒng)籌和與土地開發(fā)相關(guān)的土地出讓收入。

19、土地收入——銀行貸款——城市建設(shè)——征地之間形成了一個(gè)不斷滾動(dòng)增長(zhǎng)的循環(huán)過(guò)程。這個(gè)過(guò)程不僅塑造了東部地區(qū)繁榮的工業(yè)化和城市景象，也為地方政府帶來(lái)了滾滾財(cái)源。

20、中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付包括三大類：稅收返還、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)是促進(jìn)地方政府提供公共服務(wù)能力的均等化，因此財(cái)政越困難的地區(qū)，得到的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付越多。轉(zhuǎn)移支付的作用有二：一是實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)政支出的均等化；二是實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)地方政府的行為約制。

21、分稅制后全國(guó)普遍流行一種說(shuō)法：中央財(cái)政喜氣洋洋、省市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)、縣級(jí)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹叫娘。

22、東部地區(qū)的稅收返還遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)，而西部地區(qū)則得到了最多的專項(xiàng)和其他補(bǔ)助。比較令人驚訝的發(fā)現(xiàn)是，中部地區(qū)即使在專項(xiàng)和其他補(bǔ)助中，也低于東部地區(qū)。換言之，在全國(guó)的轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中，中部地區(qū)嚴(yán)重落后于東部和西部地區(qū)。

23、預(yù)算外和非預(yù)算資金可以說(shuō)是地方政府的第二財(cái)政。這個(gè)財(cái)政幾乎沒(méi)有真正意義上的預(yù)算約束，地方政府不但用來(lái)補(bǔ)充預(yù)算內(nèi)實(shí)際支出，甚至將部分資金調(diào)入預(yù)算內(nèi)充當(dāng)預(yù)算內(nèi)的稅收收入。

24、一般而言，財(cái)政支出的責(zé)任可以總結(jié)為三保，也即保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保建設(shè)。在中西部大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，基本上只能做到兩保，也即保工資和保運(yùn)轉(zhuǎn)。

25、在地方實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實(shí)現(xiàn)自己的可支配收入最大化，并非一味地以收入最大化為目標(biāo)。因?yàn)樵谶@種包干制下，在一個(gè)體制周期內(nèi)收入的快速增長(zhǎng)會(huì)提高下一周期內(nèi)的收入基數(shù)和收入任務(wù)數(shù)，這會(huì)造成下一個(gè)體制周期內(nèi)完成任務(wù)的難度，并造成自身收入的減少。如果一個(gè)官員想要很快晉升，他可能會(huì)盡全力增加其任期內(nèi)的財(cái)政收入。如果一個(gè)官員預(yù)期到自己會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)留在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)，他可能會(huì)對(duì)收入增長(zhǎng)速度進(jìn)行控制。

26、層層分稅制迅速向上集中了財(cái)力，基數(shù)包干法又對(duì)下級(jí)財(cái)政的增收施加了巨大壓力，而轉(zhuǎn)移支付又沒(méi)有迅速到位。這就是分稅制推行之后中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政面臨的基本局面。

27、“討飯財(cái)政”在“虛假收入”之下不斷運(yùn)行的結(jié)果是會(huì)累積新型的、由目前的財(cái)政體制造成了常規(guī)性債務(wù)。

28、90年代中后期農(nóng)民負(fù)擔(dān)可以概括為“稅、費(fèi)、工、三亂”四個(gè)部分。稅是指農(nóng)業(yè)五稅，也即農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、契稅與耕地占用稅。費(fèi)是指“三提五統(tǒng)”。“三提”是指村集體的三項(xiàng)提留費(fèi)用，也即村干部的管理費(fèi)、村莊的公積金和公益金?！拔褰y(tǒng)”即五項(xiàng)統(tǒng)籌，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以五項(xiàng)公共開支名義收取的，分別是教育附加、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練和鄉(xiāng)村道路建設(shè)。工是指兩工，分別是農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工，主要用于植樹造林、防汛、公路建設(shè)、修繕校舍和農(nóng)田水利基本建設(shè)。三亂即所謂的亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款。從稅和費(fèi)兩部分來(lái)看，三提五統(tǒng)幾乎是農(nóng)業(yè)稅的兩倍。

29、在稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有統(tǒng)籌費(fèi)來(lái)調(diào)度使用，這相當(dāng)于基層運(yùn)轉(zhuǎn)的潤(rùn)滑劑。稅費(fèi)改革之后，這筆潤(rùn)滑劑縮水，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然會(huì)擠占、挪用其工資支出來(lái)維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)轉(zhuǎn)和日常工作。事權(quán)上收、工資統(tǒng)發(fā)作為稅費(fèi)改革的配套措施，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政越來(lái)越空殼化。

30、稅費(fèi)改革前后政府間關(guān)系的變化主要體現(xiàn)為：一是通過(guò)對(duì)事權(quán)和支出責(zé)任的再劃分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本上變成了空殼財(cái)政，大部分財(cái)政資金都是用于發(fā)放鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的工資；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的工資比改革前更有保障。

31、專項(xiàng)資金在使用和分配方面存在很大問(wèn)題。首先是分配。專項(xiàng)資金的分配主要是靠項(xiàng)目申請(qǐng)、評(píng)估和批復(fù)來(lái)進(jìn)行的。隨著專項(xiàng)資金數(shù)量和種類的迅速增加，層層上報(bào)、審批成了地方政府最主要的工作之一，也成為地方政府獲得上級(jí)資金的主要管道之一。這種做法使得專項(xiàng)資金的分配流向那些能找會(huì)跑、能哭會(huì)叫的地區(qū)，而最需要的地區(qū)往往得不到足夠的專項(xiàng)補(bǔ)助。其次是使用效率。效率問(wèn)題主要表現(xiàn)在違規(guī)使用、一女多嫁和假配套等方面。

32、與不發(fā)達(dá)地區(qū)的吃飯財(cái)政和要飯財(cái)政相比，發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政具有以下幾個(gè)鮮明特點(diǎn)：首先，預(yù)算內(nèi)財(cái)政也是吃飯財(cái)政；其次，吃飯的開支和辦事的開支在財(cái)政體制上是分開的。這一特點(diǎn)使得政府有雄厚的公共建設(shè)力量和比較獨(dú)立的財(cái)政權(quán)限；再次，用于辦事的錢主要來(lái)自土地的非農(nóng)化。

33、發(fā)達(dá)地區(qū)村級(jí)財(cái)務(wù)具有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：第一，村級(jí)財(cái)政收入的主要來(lái)源是土地和廠房的租金；第二，村級(jí)的財(cái)務(wù)收入越龐大，則村委會(huì)就越傾向于將對(duì)土地的收入從小組一級(jí)上收到村一級(jí)；第三，私營(yíng)企業(yè)和村莊之間表現(xiàn)出一種獨(dú)特的共生關(guān)系。

34、土地收入是指政府通過(guò)征稅、收費(fèi)或者經(jīng)營(yíng)形式獲得的、與土地征用和出讓有關(guān)的收入。其中既包括了通過(guò)土地出讓得到的土地出讓金，也包括了各種與土地有關(guān)的稅費(fèi)收入。地方政府與土地有關(guān)的稅費(fèi)收入可以分為三部分：一是與土地直接有關(guān)的稅收，包括城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅等；二是與土地征用以及房地產(chǎn)業(yè)有關(guān)的稅費(fèi)，包括土地開發(fā)公司的營(yíng)業(yè)稅、建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅、房產(chǎn)和城市房地產(chǎn)稅等；三是耕地開墾費(fèi)、新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地有償使用費(fèi)等部門收費(fèi)項(xiàng)目。土地的“費(fèi)重稅輕”是一個(gè)事實(shí)，如果除去土地出讓金不算，則土地直接稅、間接稅和收費(fèi)的關(guān)系是1比2比1.5左右。

35、土地出讓成本由以下幾個(gè)部分組成：一是出讓土地繳納稅費(fèi)；二是土地補(bǔ)償費(fèi)用，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償、青苗補(bǔ)償、地上附屬物拆遷補(bǔ)償?shù)?，這主要是補(bǔ)給農(nóng)民和村集體的部分；三是土地開發(fā)費(fèi)用；四是土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)（由土地管理部門收?。?/p>

36、政府土地收入的幾個(gè)特點(diǎn)：一是規(guī)模巨大；二是稅費(fèi)項(xiàng)目雜亂、難以體現(xiàn)級(jí)差收益；三是稅費(fèi)管理混亂，收費(fèi)項(xiàng)目多出自地方性法規(guī)。

37、分稅制具有雙重?cái)D壓效應(yīng)：一是迫使地方政府不斷將增加地方財(cái)政收入的中心移向那些零散的、量小的、不重要的稅種（例如營(yíng)業(yè)稅和土地稅）。二是迫使地方政府做大那部分沒(méi)有納入預(yù)算內(nèi)管理的預(yù)算外收入，這其中主要就是以土地出讓金為主的土地收入。

38、預(yù)算外的土地出讓金主要使用途徑有三：一是用于土地開發(fā)和轉(zhuǎn)讓成本；二是用于補(bǔ)充財(cái)政支出和土地征用的其他成本；三是作為基本資產(chǎn)來(lái)成立政府融資平臺(tái)。后者是聯(lián)系土地財(cái)政和土地金融的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)。

39、在城市開發(fā)與建設(shè)中，政府資金投入（財(cái)政投入 土地出讓金）約占三分之一，金融投入約占三分之二。政府融資平臺(tái)獲得銀行貸款的途徑有三：公司互保、財(cái)政擔(dān)保和土地抵押。

40、土地儲(chǔ)備中心是各地政府以地生財(cái)?shù)闹匾块T。銀行不斷向土地儲(chǔ)備中心發(fā)放土地抵押貸款，土地儲(chǔ)備中心則不斷進(jìn)行征地—開發(fā)—出讓以賺取土地出讓收入，基本思路是用舊儲(chǔ)土地的抵押貸款進(jìn)行新一輪土地征收，然后用出讓土地的收入還清抵押貸款，再用新征用的土地進(jìn)行新一輪的土地抵押貸款。這樣，金融資金作為土地征用、開發(fā)、出讓過(guò)程的潤(rùn)滑劑，使得政府能夠迅速擴(kuò)大土地開發(fā)規(guī)模、積累起大量土地出讓收入。上述模式可以稱之為土地、財(cái)政與金融的三位一體發(fā)展模式。

41、“土地城市化”的發(fā)展模式具有以下幾個(gè)主要特點(diǎn)：一是土地城市化不以工業(yè)化為必然前提；二是土地城市化不以人口城市化為必要條件；三是土地城市化只需要三大要素的參與即可運(yùn)轉(zhuǎn)：土地、金融與財(cái)政的結(jié)合。

42、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對(duì)農(nóng)民的重要影響可以集中概括為“農(nóng)民上樓”和“資本下鄉(xiāng)”兩句話。農(nóng)民上樓是指村莊合并和集中居住，而資本下鄉(xiāng)是指，在農(nóng)民上樓后，原來(lái)的承包地因距離太遠(yuǎn)而無(wú)法耕種，一般將其集中起來(lái)租給一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這是一個(gè)由政府運(yùn)用財(cái)政和金融手段推動(dòng)的過(guò)程。

43、地方政府公司化的幾個(gè)鮮明特點(diǎn)：一是以層層加碼、不計(jì)成本的目標(biāo)為主要導(dǎo)向；二是以全體動(dòng)員、全民動(dòng)員為基本的執(zhí)行方式；三是以檢查評(píng)比、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰為主要的激勵(lì)手段。

44、這種看似矛盾的局面正是“以利為利”的財(cái)政錦標(biāo)賽的必然結(jié)果。在各級(jí)政府以生財(cái)、聚財(cái)為主要目標(biāo)的局面下，各級(jí)政府力圖在中央控制比較嚴(yán)格的預(yù)算收入之外開辟新的生財(cái)之道。從政府行為的意義上來(lái)說(shuō)，集權(quán)和規(guī)范管理恰恰在一定程度上“驅(qū)趕”地方政府去開辟新的生財(cái)之道。這是我們理解新世紀(jì)土地財(cái)政和土地金融的體制原因。這種將土地、財(cái)政與金融結(jié)合在一起的三位一體發(fā)展模式，一方面造就了持續(xù)不斷的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與城市繁榮，另一方面也積累了相應(yīng)的金融風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。