引 言
PPP項目聯(lián)合體承包項目模式逐漸被廣泛使用，隨著PPP項目模式的發(fā)展，新型法律關系與不少法律法規(guī)之間產生很多爭議?！督ㄔO工程項目管理試行辦法》出臺于2004年，其中規(guī)定：從事工程項目管理的企業(yè)不得與施工人為同一企業(yè)、不得具有利害關系或隸屬關系。PPP項目在聯(lián)合體承包模式下，聯(lián)合體成員之間多少都有隸屬或關聯(lián)關系，而聯(lián)合體牽頭人一般負責工程項目管理工作，有時還會委托第三方協(xié)助。此時是否違反上述法規(guī)，便產生不小爭議。
本文即從法理角度，深入分析PPP項目聯(lián)合體牽頭人自身或委托第三方從事工程項目管理是否適用《建設工程項目管理試行辦法》（以下簡稱“工程管理辦法”）。
一、PPP項目模式與傳統(tǒng)項目模式的區(qū)別
（1）PPP項目聯(lián)合體與施工總承包方在地位上差異
傳統(tǒng)施工承包方僅作為施工企業(yè)負責施工，建設單位負責出資、簽訂施工合同并委托第三方進行監(jiān)理或項目管理，項目竣工驗收合格移交后，雙方權利義務即終結。
而在PPP項目中，聯(lián)合體方不僅是工程的總承包方、也是社會資本方、還是項目公司的股東，不但履行施工義務、還需承擔對項目公司的出資、并參與項目的運營和移交，具有多重身份。
（2）PPP項目發(fā)展于《建設工程項目管理試行辦法》之后，具有特殊的項目背景
政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。
其出臺的目的和背景是解放政府出資義務、緩解政府舉債壓力、加快公共基礎設施建設，以社會資本方與政府共同組成建設單位（項目公司）并出資，社會資本方自行施工、運營、移交的項目模式。2019年《財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）規(guī)定：社會資本負責項目投資、建設、運營并承擔相應風險。
而《建設工程項目管理試行辦法》2004年出臺的背景是為建設單位尋求獨立第三方項目管理工作而設置的，目的在于隔離建設方、監(jiān)理方、設計方和施工方之間的利益關系，以保障項目管理單位的獨立性和公正性。
從PPP項目的時代背景和法律規(guī)定可以看到，PPP項目的社會資本方，既要承擔出資義務，也要承擔建設和運營義務，并且對整體項目承擔連帶責任，是一種即是建設單位也是項目實施單位的綜合權利義務身份的體現(xiàn)，打破了傳統(tǒng)的建設方、設計方、施工方之間的界限，以社會資本方聯(lián)合體的形式實現(xiàn)了利益一致性。
二、兩種“項目管理”的異同對比
工程項目管理，是指從事工程項目管理的企業(yè)，受工程項目業(yè)主方委托，對工程建設全過程或分階段進行專業(yè)化管理和服務活動。
聯(lián)合體承包，是指兩家或兩家以上企業(yè)組成聯(lián)合體，根據(jù)項目特點、復雜程度確定牽頭人，共同對建設單位負責，就項目承擔連帶責任的一種形式。
兩種項目管理的異同，見下表：
三、聯(lián)合體牽頭人的“項目管理”屬于內部監(jiān)督，不適用《建設工程項目管理試行辦法》
從上圖對比可以看到，項目管理單位和聯(lián)合體從法律關系到責任承擔再到企業(yè)資質上有顯著不同。項目管理單位是業(yè)主對工程實施尋求專業(yè)幫助的第三方管理單位，屬于外部監(jiān)督管理；聯(lián)合體牽頭人是基于聯(lián)合體內部對項目融資、工程實施、項目運營等過程的己方管理單位，屬于內部監(jiān)督管理，無論委托第三方或自行實施，均是內部權利而非業(yè)主權利。
從經(jīng)濟動因上講，項目管理單位基于取得管理費從而實施監(jiān)督管理；聯(lián)合體牽頭人基于社會資本出資、項目收益以及對項目承擔連帶責任而實施監(jiān)督管理，更有顯著不同。因此項目管理單位的工程項目管理與聯(lián)合體牽頭人的全周期統(tǒng)籌管理是不同的兩種含義，在法律上也是兩種不同的權利義務和定義。
另外，基于權利義務相適應的原則，聯(lián)合體牽頭人一般為社會資本出資方，其履行PPP項目大部分的出資、融資義務，其在某種程度上對于聯(lián)合體其他各方也屬于“業(yè)主”。聯(lián)合體牽頭人基于投資風險考慮必然進入到項目管理工作，從法理講屬于自行監(jiān)督管理的行為，不同于通常意義的項目管理。
結 語
綜上所述，我們認為：在法律上，PPP項目中聯(lián)合體牽頭人的“項目管理”與《工程管理辦法》中的“工程項目管理”是兩種不同的含義和法律定義，聯(lián)合體牽頭人的項目管理不屬于通常意義上的工程項目管理、也不屬于《工程管理辦法》所述的工程項目管理；無論是其自行實施還是委托第三方實施項目管理行為，均源自內部監(jiān)督權利，不需要獨立或防范利益沖突，不適用《工程管理辦法》。
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