PPP運作流程解析：

項目發(fā)起：

政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。

(1)政府發(fā)起。政府和社會資本合作中心應(yīng)負(fù)責(zé)向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目。（區(qū)別發(fā)改委原有的計劃項目形成機制，建立協(xié)調(diào)機制）

目前各地政府均探索建立項目收集與推介機制，形成基本PPP項目庫。

(2)社會資本發(fā)起。社會資本應(yīng)以項目建議書的方式向政府和社會資本合作中心推薦潛在政府和社會資本合作項目。

項目篩選：

政府和社會資本合作中心會同行業(yè)主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項目年度和中期開發(fā)計劃。

對于列入年度開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應(yīng)按政府和社會資本合作中心的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項目應(yīng)提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案；存量項目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案。

投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，適宜采用PPP模式。

物有所值評價：

《PPP物有所值評價指引（試行）》財金[2015]167號：中華人民共和國境內(nèi)擬采用PPP模式實施的項目，應(yīng)在項目識別或準(zhǔn)備階段開展物有所值評價。物有所值評價包括定性評價和定量評價?，F(xiàn)階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。

物有所值評價結(jié)論分為“通過”和“未通過”。“通過”的項目，可進行財政承受能力論證；“未通過”的項目，可在調(diào)整實施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用PPP模式。

物有所值評價資料主要包括：（初步）實施方案、項目產(chǎn)出說明、風(fēng)險識別和分配情況、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、新建或改擴建項目的（預(yù)）可行性研究報告、設(shè)計文件等。

物有所值定性評價：

政府采購開展物有所值評價時，項目本級財政部門（或PPP中心）應(yīng)會同行業(yè)主管部門，明確定性評價程序、指標(biāo)及其權(quán)重、評分標(biāo)準(zhǔn)等基本要求。

定性評價指標(biāo)包括全生命周期整合程度、風(fēng)險識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構(gòu)能力、可融資性等六項基本評價指標(biāo)及補充性指標(biāo)。補充評價指標(biāo)主要是六項基本評價指標(biāo)未涵蓋的其他影響因素，包括項目規(guī)模大小、預(yù)期使用壽命長短、主要固定資產(chǎn)種類、全生命周期成本測算準(zhǔn)確性、運營收入增長潛力、行業(yè)示范性等。在各項評價指標(biāo)中，六項基本評價指標(biāo)權(quán)重為80%，其中任一指標(biāo)權(quán)重一般不超過20%；補充評價指標(biāo)權(quán)重為20%，其中任一指標(biāo)權(quán)重一般不超過10%。

PPP中心會同行業(yè)主管部門組織召開專家組會議，原則上，評分結(jié)果在60分（含）以上的，通過定性評價；否則，未通過定性評價。

物有所值定量評價：

定量評價是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。PSC 是假設(shè)項目由政府融資、擁有和運營，并且能夠運用最有效率的方式向公眾提供產(chǎn)品或服務(wù)，再把政府和企業(yè)運作項目的區(qū)別和風(fēng)險綜合考慮進去的全項目生命周期現(xiàn)金流的凈現(xiàn)值。

財政承受能力論證：

《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應(yīng)根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當(dāng)年財政收入的一定比例。PPP項目全生命周期過程的財政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等。

政府PPP合作中心負(fù)責(zé)組織開展行政區(qū)域內(nèi)PPP項目財政承受能力論證工作。省級財政部門負(fù)責(zé)匯總統(tǒng)計行政區(qū)域內(nèi)的全部PPP項目財政支出責(zé)任，對財政預(yù)算編制、執(zhí)行情況實施監(jiān)督管理。財政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅持合理預(yù)測、公開透明、從嚴(yán)把關(guān)，統(tǒng)籌處理好當(dāng)期與長遠(yuǎn)關(guān)系，嚴(yán)格控制PPP項目財政支出規(guī)模。

財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評估。

財政支出能力評估,是根據(jù)PPP項目預(yù)算支出責(zé)任，評估PPP項目實施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響。每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。

行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估，是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟社會發(fā)展需要和公眾對公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目過于集中。

財政承受能力論證的結(jié)論分為“通過論證”和“未通過論證”。“通過論證”的項目，各級財政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。

組織實施機構(gòu)：

按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)，作為政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作?？紤]到PPP運作的專業(yè)性，通常情況下需要聘請PPP咨詢服務(wù)結(jié)構(gòu)。

項目組織實施通常會建立項目領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)重大問題的決策、政府高層溝通、總體工作的指導(dǎo)等，項目小組負(fù)責(zé)項目公司的具體開展，以PPP咨詢服務(wù)機構(gòu)為主要組成。項目實施結(jié)構(gòu)需要制定工作計劃，包含工作階段、具體工作內(nèi)容、實施主體、預(yù)計完成時間等內(nèi)容。

盡職調(diào)查：

項目內(nèi)部調(diào)查

項目實施機構(gòu)擬定調(diào)研提綱，應(yīng)至少從法律和政策、經(jīng)濟和財務(wù)、項目自身三個方面把握，主要包括政府項目的批文和授權(quán)書、國家、省和地方對項目的關(guān)于土地、稅收等方面的優(yōu)惠政策、特許經(jīng)營和收費的相關(guān)規(guī)定等；社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及總體發(fā)展規(guī)劃、與項目有關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、建設(shè)規(guī)劃、現(xiàn)有管理體制、現(xiàn)有收費情況及結(jié)算和調(diào)整機制等；項目可行性研究報告、環(huán)境影響評價報告、初步設(shè)計、已形成的相關(guān)資產(chǎn)、配套設(shè)施的建設(shè)情況、項目用地的征地情況等。

外部投資人調(diào)查：

根據(jù)項目基本情況、行業(yè)現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)劃等，與潛在投資人進行聯(lián)系溝通，獲得潛在投資人的投資意愿信息，并對各類投資人的投資偏好、資金實力、運營能力、項目訴求等因素進行分析研究，與潛在合適的投資人進行溝通，組織調(diào)研及考察。

實施方案編制：

通過前期的調(diào)查研究及分析論證，完成項目招商實施方案編制。招商實施方案主要內(nèi)容：

（一）項目概況。

（二）風(fēng)險分配基本框架。

（三）PPP運作模式。

（四）PPP交易結(jié)構(gòu)。

（五）PPP合同體系。

（六）PPP監(jiān)管架構(gòu)。

（七）PPP采購方式。

PPP運作實施方案：

基本情況主要明確項目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標(biāo)和意義。

項目概況情況：經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)主要明確項目區(qū)位、占地面積、建設(shè)內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)模或資產(chǎn)價值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。

PPP項目準(zhǔn)備：

實施方案審核：

為提高工作效率，財政部門應(yīng)當(dāng)會同相關(guān)部門及外部專家建立PPP項目的評審機制，從項目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行評估，確保“物有所值”。評估通過的由項目實施機構(gòu)報政府審核，審核通過的按照實施方案推進。

目前缺乏相應(yīng)的專家，政府內(nèi)部分工不明確，方案審核實際推進效果不佳。

PPP項目采購：

項目預(yù)審：

項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預(yù)審，驗證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充分競爭，并將資格預(yù)審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

項目有3家以上社會資本通過資格預(yù)審的，項目實施機構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作；項目通過資格預(yù)審的社會資本不足3家的，項目實施機構(gòu)應(yīng)在實施方案調(diào)整后重新組織資格預(yù)審；項目經(jīng)重新資格預(yù)審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實施方案選擇的采購方式。

資格預(yù)審公告應(yīng)包括項目授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法,以及社會資本提交資格預(yù)審申請文件的時間和地點。提交資格預(yù)審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日。

項目采購文件編制：

項目采購文件應(yīng)包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)、實施方案的批復(fù)和項目相關(guān)審批文件、采購程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔(dān)保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。

響應(yīng)文件評審：

項目PPP運作需建立方案評審小組，確定評審辦法。

評審小組由項目實施機構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。評審專家可以由項目實施機構(gòu)自行選定，但評審專家中應(yīng)至少包含1名財務(wù)專家和1名法律專家。項目實施機構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項目的評審。

項目評審辦法應(yīng)該反映項目物有所值的本意，體現(xiàn)項目績效運營特性，促進市場競爭。

談判與合同簽署：

項目實施機構(gòu)應(yīng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構(gòu)就合同中可變的細(xì)節(jié)問題進行合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達成一致的即為中選者。確認(rèn)談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

確認(rèn)談判完成后，項目實施機構(gòu)應(yīng)與中選社會資本簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應(yīng)文件、補遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。

公示期滿無異議的項目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項目實施機構(gòu)與中選社會資本簽署。需要為項目設(shè)立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構(gòu)重新簽署項目合同，或簽署關(guān)于承繼項目合同的補充合同。

PPP項目執(zhí)行：

項目公司設(shè)立：

社會資本可依法設(shè)立項目公司。政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司。項目實施機構(gòu)和財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設(shè)立項目公司。

項目融資管理：

項目融資由社會資本或項目公司負(fù)責(zé)。社會資本或項目公司應(yīng)及時開展融資方案設(shè)計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

績效監(jiān)測與支付：

社會資本項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標(biāo)，編制季報和年報，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。項目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財政部門應(yīng)結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。

中期評估：

項目實施機構(gòu)應(yīng)每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性；及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險，制訂應(yīng)對措施，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

PPP項目移交：

項目移交時，項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)代表政府收回項目合同約定的項目資產(chǎn)。

項目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內(nèi)容包括項目資產(chǎn)、人員、文檔和知識產(chǎn)權(quán)等；移交標(biāo)準(zhǔn)包括設(shè)備完好率和最短可使用年限等指標(biāo)。

項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)應(yīng)組建項目移交工作組，根據(jù)項目合同約定與社會資本或項目公司確認(rèn)移交情形和補償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。

社會資本或項目公司應(yīng)將滿足性能測試要求的項目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。社會資本或項目公司應(yīng)配合做好項目運營平穩(wěn)過渡相關(guān)工作。

項目移交完成后，財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)組織有關(guān)部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應(yīng)用等進行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果。

PPP模式選擇：

PPP模式選擇是指具體運作方式的確定。PPP具體運作方式主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

對于具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT） 等模式推進。

對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本或難以形成合理回報、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等模式推進。

對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運營（BOT）、建設(shè)—租賃—運營（BRO）、委托運營（O&M）等市場化模式推進。

回報機制（BOT/BOO/BLT）；

運營效率（BOT/DBFO/BLT）；

風(fēng)險結(jié)構(gòu)（PPP/BOT/DBLT）；

資金需求（BOT/TOT）；

財政資金及補貼能力（DBLT/DBOT）；

政策法規(guī)（BLT/BOO）；

發(fā)起人偏好等其它因素。

片區(qū)開發(fā)項目PPP：

片區(qū)開發(fā)是指在符合國家以及當(dāng)?shù)匾?guī)劃的前提下，對擬開發(fā)建設(shè)的區(qū)域進行一體化的改造、建設(shè)、經(jīng)營和維護，通常包括土地一級開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施等項目建設(shè)和運營等，新城開發(fā)、舊城改造等正是片區(qū)開發(fā)中的典型形式，近期備受關(guān)注的中信濱海新城項目、五礦信托沈撫新城項目等均公告采用了PPP模式。

片區(qū)開發(fā)項目PPP模式構(gòu)建的關(guān)鍵因素：

1、根據(jù)項目邊界的清晰程度、收益狀況、風(fēng)險結(jié)構(gòu)等，確定采取單一型運作或復(fù)合型運作；

2、由稅收分成、土地收益分成模式走向政府使用付費服務(wù)購買、二級土地資源再開發(fā)的盈利模式構(gòu)造；

3、區(qū)域開發(fā)政府收入、投資者服務(wù)購買費、片區(qū)開發(fā)價值、融資等相互匹配，整體性的投融資規(guī)劃至關(guān)重要；

4、根據(jù)潛在投資人的能力貢獻，建立組合型的投資結(jié)構(gòu)，加強資源整合及資本運作能力；

醫(yī)院項目PPP：

中國未來醫(yī)院的發(fā)展及公立醫(yī)院改革成為社會的焦點，醫(yī)院的建設(shè)帶來的巨大的資金需求，而公立醫(yī)院的改革涉及多重利益。通過PPP模式推進醫(yī)院建設(shè)，探索公私合營的醫(yī)院運營管理模式，對于我國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展具有重要意義。

醫(yī)院項目PPP模式構(gòu)建的關(guān)鍵因素：

1、新設(shè)醫(yī)院的性質(zhì)（公立醫(yī)院、社會化非營利醫(yī)院、社會化營利醫(yī)院）對于整個項目的運作具有重要影響；

2、社會投資者人需要根據(jù)自身的戰(zhàn)略確立合適的參加模式，其盈利方式各有不同，包括偏經(jīng)營性運作及偏施工管理運作。

3、醫(yī)院PPP運作涉及政府、醫(yī)學(xué)院、醫(yī)院、醫(yī)生、投資者等多方利益，處理好各方利益至關(guān)重要；

4、未來公立醫(yī)院改革、藥品政策的變化對于PPP模式的選擇具有重要影響；

醫(yī)院項目DBLT：

醫(yī)院項目BOT：

醫(yī)院項目BOO：

養(yǎng)老項目PPP：

養(yǎng)老項目PPP模式構(gòu)建的關(guān)鍵因素：

1、養(yǎng)老項目的投入較大、運營成本高，項目建設(shè)、運營補貼、融資性補貼對于項目建設(shè)運營具有重要影響；

2、鑒于目前我國的養(yǎng)老結(jié)構(gòu)，綜合性養(yǎng)老項目（配套養(yǎng)老社會開發(fā)）、輕資產(chǎn)運營、多元投資者組合具有明顯的優(yōu)勢；

3、未來養(yǎng)老的政府養(yǎng)老服務(wù)購買對于養(yǎng)老項目的未來發(fā)展具有重要影響，在購買類別、購買層次等方面均需要進一步擴大，由政府服務(wù)購買的輕資產(chǎn)運營是解決養(yǎng)老運營結(jié)構(gòu)性問題的關(guān)鍵；

養(yǎng)老項目DBLT 委托運營模式：

養(yǎng)老項目BOO：

市政道路項目PPP：

市政道路在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中屬于純公益性的無收費項目，具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、施工進度緊迫等特點，如果由財政直接出資建設(shè)市政道路的傳統(tǒng)模式，往往給地方財政帶來不小的壓力。

市政道路項目PPP模式構(gòu)建的關(guān)鍵因素：

1、依托政府服務(wù)購買方式的PPP與所在地方政府的財政實力及履約精神具有重要影響，它確定了PPP模式的投融資結(jié)構(gòu)、回報體系、風(fēng)險結(jié)構(gòu)。

2、依托資源補償型的PPP受到土地開發(fā)的復(fù)雜程度、土地交易等市場因素影響較大，需要準(zhǔn)確的價值判斷能力；

3、市政道路項目建立靈活的投資者退出機制，對于整合多方投資者聚集各方優(yōu)勢具有重要影響；

市政道路項目RCP：

城市地下管廊項目BOT：

城市體育中心項目ROT：

垃圾焚燒發(fā)電項目BOO（T）：

城市內(nèi)河治理項目RCP：

PPP實務(wù)案例：

某市產(chǎn)業(yè)園片區(qū)開發(fā)項目：

2014年2月，某市委、市政府下發(fā)《某市人民政府關(guān)于明確某市產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展有限公司運作有關(guān)問題的批復(fù)》從事園區(qū)8.96平方公里范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)開發(fā)經(jīng)營，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投資融資等工作。現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園內(nèi)各類用地分散交織，生活、生產(chǎn)功能混雜，公共配套設(shè)施缺乏，園區(qū)面臨著十分繁重的建設(shè)任務(wù)，產(chǎn)業(yè)投資公司擬采用PPP（政府和社會資本合作）模式對金港產(chǎn)業(yè)園東片區(qū)進行開發(fā)。

項目PPP運作模式：

根據(jù)財政部和國家發(fā)改委關(guān)于PPP模式推廣的相關(guān)政策，政府可以直接參股項目公司，通過政府與社會資本進行股權(quán)合作，以更好地實現(xiàn)“風(fēng)險共擔(dān)、利潤共享”機制。

項目公司注冊資本為總投資的30%。在發(fā)布中標(biāo)通知后30日內(nèi)，中標(biāo)社會投資者完成項目公司注冊，注冊資本可分批到位，一期股東到位資金不低于3000萬元，其它按照工程進度及融資要求進行安排。為了充分發(fā)揮社會資本的積極性，政府及其所屬機構(gòu)在項目公司的股權(quán)比例處于參股地位（財政部《PPP項目合同指南》）。

項目PPP投融資結(jié)構(gòu)：

本項目實際建設(shè)過程中的剩余建設(shè)資金主要由社會資本方負(fù)責(zé)籌集，可通過銀行貸款、股東借款、其它金融機構(gòu)融資等方式完成。本項目優(yōu)先選用政策性銀行貸款、銀團貸款，政府部門將積極協(xié)助項目貸款事宜。

政府保留對于融資利率的監(jiān)管權(quán)，保障本項使用利率水平最優(yōu)惠的融資貸款方式。在正式競爭性磋商過程中，由社會資本提交項目公司債務(wù)融資資金成本率承諾最高價，未來項目公司實際債務(wù)融資資金成本率超過政府制定的控制水平（為7.8%）的融資成本由社會資本承擔(dān)。

本項目政府支出在某市政府財政承受能力的范圍之內(nèi)，政府購買本項目服務(wù)的可用性服務(wù)費、運維績效服務(wù)費將納入年度財政預(yù)算支出計劃。

項目PPP合同體系：

PPP項目合同是其中最核心的法律文件。本項目關(guān)鍵在于《PPP項目協(xié)議》、《股東協(xié)議》及附屬協(xié)議的擬定、審批及簽訂。

合理分配項目風(fēng)險，明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保障雙方能夠依據(jù)合同約定合理主張權(quán)利，妥善履行義務(wù)，確保項目全生命周期內(nèi)的順利實施。

在社會資本中選后項目公司尚未成立時，金港產(chǎn)業(yè)公司先與社會投資人簽訂《股東協(xié)議》。不僅包含了《PPP項目協(xié)議》的關(guān)鍵內(nèi)容，同時包含在特許經(jīng)營期間社會投資人作為項目公司股東應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相關(guān)權(quán)利義務(wù)。

項目PPP采購：

一、投資人資格條件

1、中國境內(nèi)外注冊的具有獨立法人資格的供應(yīng)商，其注冊資本在30000萬元人民幣以上，總資產(chǎn)不少于150000萬元人民幣；

2、供應(yīng)商必須具備市政公用工程施工總承包一級和城市園林綠化企業(yè)一級資質(zhì)，具備有效的安全生產(chǎn)許可證；

3、供應(yīng)商近三年內(nèi)必須具有一個施工額或投資額超過3億元的項目業(yè)績；

4、供應(yīng)商擬派項目經(jīng)理應(yīng)具有市政公用工程專業(yè)一級注冊建造師資格，并擔(dān)任過一個及以上市政工程施工管理經(jīng)歷；

5、本項目接受聯(lián)合體參與投資，但聯(lián)合體成員不得超過2家；

6、采用聯(lián)合體參與本項目投資的，必須由具有市政公用工程施工資質(zhì)的一方作為聯(lián)合體牽頭人，并應(yīng)滿足上述全部資格條件要求且在未來項目公司中的股權(quán)出資比例不低于45%（含）；

9 供應(yīng)商在銀行綜合授信總額度不低于15億元；

10、必須通過資格預(yù)審。

二、采購及履約保證金

本項目核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且通過前期投資人市場測試反饋較好。因此本項目采取公開招投標(biāo)方式進行項目采購。 1、磋商保函：控制在項目投資總額的2%以內(nèi)，為促進本次采購順利達成合作，設(shè)置為1000萬元；中標(biāo)社會資本方投標(biāo)保證金在項目公司成立并提交建設(shè)期保函后退還。 2、合作期保證金與保函：控制在項目投資總額10%以內(nèi)，且分階段設(shè)置： （1）建設(shè)期保函：設(shè)置為6000萬元；在宣城市住建委與項目公司簽訂《PPP項目協(xié)議》后30日內(nèi)提交宣城市住建委，運維期保證金提交后解除。（2）運維期保證金：本項目運維期以保證金形式設(shè)置為100萬元，由項目公司在項目竣工驗收完成后5日內(nèi)提交。 3、移交維修保函：宜不超過工程總投資的5%，以移交后一年期維護保修需求為依據(jù)，設(shè)置400萬元（質(zhì)保期限至移交后1年）。

三、項目報價競爭

本項目采購應(yīng)時明確：

項目可用性服務(wù)費年支付最高限價；

項目可用性服務(wù)費支付比例；

項目運維績效服務(wù)費年支付最低限價和最高限價；

項目運維績效服務(wù)費年度支付比例；

項目工程造價結(jié)算下浮率最低要求（2%）；

項目公司債務(wù)融資資金成本率最高限價（7.8%）；

項目自有資金回報率；

本項目競爭報價點：政府付費總額、項目工程結(jié)算下浮率、項目公司債務(wù)融資資金成本率、項目自有資金回報率。

在正式投標(biāo)競價時由社會資本提出政府付費總額（包括可用性服務(wù)費總額、運維績效服務(wù)費總額），項目工程結(jié)算下浮率，項目公司債務(wù)融資資金成本率。

可用性服務(wù)費：

項目竣工后，經(jīng)審計的項目靜態(tài)投資總額與目前項目靜態(tài)估算投資總額存在差異的，報經(jīng)市國資委審核通過后，相應(yīng)增減可用性服務(wù)費總額（計算公式如下所示）。

結(jié)算審計完成之前未計算調(diào)整系數(shù)部分在結(jié)算審計完成后的第一次付款時予以調(diào)整，不計算此部分費用的時間成本或利息。

運維績效服務(wù)費：

本項目竣工后，實際驗收的道路面積和園林面積與現(xiàn)有數(shù)據(jù)（見下表）存在差異的，根據(jù)實際驗收的道路面積和園林面積計算運維績效服務(wù)費，報經(jīng)某市國資委審核通過后，相應(yīng)增減運維績效服務(wù)費。

項目財務(wù)測算：

本項目總投資14.56億元，注冊資本占總投資30%，其中政府出資35%，社會投資人出資65%；

項目合作期18年，預(yù)計建設(shè)期共3年，運營期15年；

本項目的建設(shè)期共為3年，采用分批建設(shè)、分批驗收的形式；

本項目計算投資自有資金回報率先期設(shè)置為7%；

其他數(shù)據(jù)以產(chǎn)業(yè)公司提供為準(zhǔn)。

投資使用計劃與籌措表 （單位：萬元）

本項目靜態(tài)投資總額為145600萬元，建設(shè)期利息暫估為12881萬元，總投資約為158506萬元，其中30%的資金來源于股東出資，其余70%通過銀行長期貸款解決。

項目公司債務(wù)融資及還款計劃表 單位：萬元

項目財務(wù)測算：

可用性服務(wù)費政府年付費額 單位：萬元

運維績效服務(wù)費政府年付費額 單位：萬元

本項目運維績效服務(wù)費按照成本法進行計算。運維績效服務(wù)費內(nèi)容包括市政道路、橋梁、照明等維護費、綠化維護費，及園林維護費。

不同的回報率情況下政府可用性付費情況 單位：億元

根據(jù)目前江蘇省及全國的PPP項目，社會投資人自有資金預(yù)期收益率為8-10%?？紤]施工總承包的PPP投資人還享有施工利潤，通常要求的回報率在7-9%之間。

某城市三甲醫(yī)院項目：

政府從長遠(yuǎn)規(guī)劃和公眾期望出發(fā)，規(guī)劃在城市新區(qū)建設(shè)大型三甲綜合醫(yī)院項目，有利于優(yōu)化城市醫(yī)療資源的布局，提升城市醫(yī)療資源的均衡化水平，也是完善城市新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)功能、強化城市新區(qū)的高端城市形象的客觀需要。

本項目的主要建設(shè)內(nèi)容包括門診樓、住院樓、醫(yī)技科室及后勤保障等配套設(shè)施，計劃凈占地面積224畝，容積率為1.5，規(guī)劃建設(shè)面積超過20萬平方米，其中一期建筑面積為10萬平方米，投資估算為10億元（不包括土地），床位編制為1000張。目前正在進行前期立項、可行性研究、環(huán)評等工作，計劃建設(shè)周期為區(qū)域地塊滿足施工條件之日起36個月。

政府文件定位為股份制的公立性醫(yī)院——轉(zhuǎn)變——股份制非營利性醫(yī)院

根據(jù)目前社會投資者的投資回報情況，本項目的投資預(yù)期回報在8%-10%。

PPP采購競價：

采購方式：公開招標(biāo)

投資人資格條件：投資業(yè)績附加建設(shè)業(yè)績與資質(zhì)，實現(xiàn)一次招標(biāo)

采購活動保證金：1500萬元

采購宣傳：市政府采購網(wǎng)

采購內(nèi)容：本項目PPP的采購內(nèi)容為國際醫(yī)院一期的投資建設(shè)及運營，主要建設(shè)采購內(nèi)容為國際醫(yī)院工程建設(shè)，主要運營采購內(nèi)容為國際醫(yī)院運營服務(wù)、配套商業(yè)運營、供應(yīng)鏈運營服務(wù)

報價競爭點：與政府支出責(zé)任直接相關(guān)的政府補貼金額作為報價競爭點，具體方式為編制人員薪酬補貼系數(shù)和年度缺口補貼金額限額的方案競選（綜合評分方法）

履約保證金：建設(shè)期保證金建議設(shè)置為5000萬元，運營期保證金設(shè)置為2000萬元。

PPP關(guān)鍵問題分析：

（一）前期費用

本項目前期費用由實施機構(gòu)支出，初步估算為2000萬元，包括前期調(diào)研費、設(shè)計、項目建議書、可研編制、環(huán)評、能評及PPP咨詢等費用。在成立項目公司時，政府所支付的全部前期費用（據(jù)實計算）將由項目公司支付給前期墊付單位，同時納入項目公司投資總額。

（二）項目投資總額

國際醫(yī)院項目暫處于一期工程初步設(shè)計階段，項目投資總額存在變動空間，且本項目最終設(shè)計方案要得到社會投資人和政府方的共同確認(rèn)，因此，本項目暫按一期計劃10億元（不含土地）作為項目投資估算總額，待具體方案和項目建設(shè)完成后，通過政府審計部門的決算審計再具體調(diào)整項目投資總額。

（三）項目土地使用

本項目用地性質(zhì)為集體建設(shè)用地和農(nóng)用地，必須經(jīng)過征地收儲程序后轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，征地工作由區(qū)政府負(fù)責(zé)，尚未進入實際安置補償階段，應(yīng)加快工作進度，在采購工作完成之前實現(xiàn)土地收儲。

本項目實施PPP運作時，為了實現(xiàn)政府方的土地作價出資的要求，建議由政府方指定出資主體以協(xié)議出讓形式獲得本項目范圍土地使用權(quán)，并通過作價入股方式將該土地使用權(quán)注入到項目公司，使用單位即時變更為項目公司，并約定在運營期內(nèi)，未經(jīng)市人民政府許可，項目公司不得轉(zhuǎn)讓、出租或者改變土地用途。

（四）政府方出資安排

1、土地出資設(shè)計說明

以土地作價入股進入公司的土地必須為出讓土地，且必須進行評估。因此建議以政府出資主體通過直接協(xié)議出讓的方式獲得相應(yīng)的土地使用權(quán)，繳納土地出讓金，辦理土地使用權(quán)證后經(jīng)評估作為出資進入社會資本發(fā)起設(shè)立的項目公司。

2、中央專項資金的入股設(shè)計

由于公立醫(yī)院申請到國家專項補助資金6100萬元，擬進行門診綜合樓的新建工作，同時考慮到本項目的重要程度以及整體PPP運作的需要，建議公立醫(yī)院將該專項資金作為現(xiàn)金出資部分，直接投入到項目公司。

由于專項資金的用途變更，建議由公立醫(yī)院以PPP實施主體名義向國家發(fā)改委申報資金用途變更，獲得審批流程通過，避免不必要的政策風(fēng)險。

3、醫(yī)療資源出資說明

由于醫(yī)療資源概念的模糊性，因此建議在后續(xù)談判過程中明確醫(yī)療資源的具體內(nèi)容和實際范圍，同時根據(jù)政府與社會資本約定的注冊資本和股權(quán)比例要求，以既定的政府出資（51%的資本金）扣除土地評估價值和專項資金后的剩余部分作為醫(yī)療資源的的價值認(rèn)定，最高不超過政府方整體出資部分的30%，鑒于醫(yī)療資源的評估價值難以確認(rèn)，若存在作價不足情況可能需要政府方通過現(xiàn)金進行彌補。

（五）項目經(jīng)營權(quán)內(nèi)容及期限

市人民政府與項目公司簽署協(xié)議，并授予項目公司以下經(jīng)營權(quán)：

在經(jīng)營期內(nèi)，項目公司自行承擔(dān)相關(guān)費用、責(zé)任和風(fēng)險；

項目公司負(fù)責(zé)國際醫(yī)院的設(shè)計優(yōu)化、融資和建設(shè)；

項目公司負(fù)責(zé)國際醫(yī)院的整體行政后勤管理、硬件維護工作；

項目公司負(fù)責(zé)承諾范圍內(nèi)的配套經(jīng)營設(shè)施的融資、建設(shè)和運營工作；

項目公司負(fù)責(zé)國際醫(yī)院和公立醫(yī)院的藥品、醫(yī)用耗材、醫(yī)療器械設(shè)備等方面的供應(yīng)。

本項目的授權(quán)經(jīng)營期限確定為30年（含建設(shè)期3年）。經(jīng)營期滿后自主選擇繼續(xù)以市場化方式運營或資產(chǎn)處置。

（六）醫(yī)院運營管理

根據(jù)具體實施條件設(shè)計，醫(yī)院建設(shè)完成后將由項目公司負(fù)責(zé)行政后勤方面的全面管理，而在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域建議國際醫(yī)院直接托管給公立醫(yī)院，或探索項目公司和國際醫(yī)院自主運營，由公立醫(yī)院提供一系列的科研和臨床方面的配套支持。

（七）醫(yī)院人員編制安排

與一般的公共服務(wù)內(nèi)容不同，醫(yī)院運營的核心稀缺資源是醫(yī)生資源，醫(yī)生團隊的厚度和完備性是醫(yī)院創(chuàng)造收入和實現(xiàn)投資回報的決定性因素，因此從吸引社會資本的角度出發(fā)，政府應(yīng)當(dāng)為新建類的國際醫(yī)院項目配置基本的醫(yī)院人員編制，保障未來醫(yī)院的團隊穩(wěn)定和人才引進。建議政府承諾國際醫(yī)院開業(yè)之初配置不低于400個編制，未來三年在有條件的基礎(chǔ)上安排不低于100個編制/年。

（八）治理結(jié)構(gòu)

1、醫(yī)院管理項目公司的治理結(jié)構(gòu)

醫(yī)院管理項目公司主要負(fù)責(zé)國際醫(yī)院的運行控制、周邊經(jīng)營性設(shè)施的管理以及匹配的供應(yīng)鏈管理等非醫(yī)療服務(wù)職責(zé)，并按照《公司法》及現(xiàn)代企業(yè)管理制度要求，建立嚴(yán)格規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu):股東會是公司的最高權(quán)力機構(gòu)，由股東共同組成，以股權(quán)比例行使相應(yīng)的決策權(quán)力；董事會負(fù)責(zé)貫徹股東會決議，是經(jīng)營管理的決策執(zhí)行機構(gòu)，由7-9人組成，其中政府方派出2名董事，原醫(yī)院派出2名董事，社會資本派出3名董事，必要時可以聘請2名獨立董事，董事長由社會資本指派1人擔(dān)任；監(jiān)事會由5人組成，政府方派出1名，公立醫(yī)院派出1名，社會資本派出1名，剩余2名由職工代表組成；經(jīng)理層主要由社會資本和一附院共同推薦，董事會決策形成。

2、國際醫(yī)院的管理機制

國際醫(yī)院作為項目公司法人主體舉辦的股份制非營利性醫(yī)院，由于其經(jīng)營地位和運營要求，建議成立醫(yī)院管理委員會，負(fù)責(zé)醫(yī)院管理的重大決策事項，具體成員由醫(yī)院管理項目公司董事會決策，不超過7人。在日常管理中，執(zhí)行醫(yī)院管理委員會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，并實行院長逐級聘任制，院長人選原則上由公立醫(yī)院推薦。

（九）政府補貼價格及支付方式

考慮到《國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于促進社會辦醫(yī)加快發(fā)展若干政策措施的通知》中提出“將提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的社會辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)納入政府補助范圍，在臨床重點?？平ㄔO(shè)、人才培養(yǎng)等方面，執(zhí)行與公立醫(yī)療機構(gòu)同等補助政策。”

因此，參照市公立醫(yī)院的補貼標(biāo)準(zhǔn)，建議市政府以編制人員薪酬支出的65%為基準(zhǔn)，根據(jù)國際醫(yī)院的人員編制情況按年度進行相應(yīng)的彈性補貼。具體補貼支付方式按照市政府及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。

公式為：

醫(yī)院政府補貼（A）=當(dāng)年編制醫(yī)生薪酬總額×補貼系數(shù)

同時由于國際醫(yī)院屬于新建項目，且區(qū)域位置處于城市規(guī)劃的新中心，短期內(nèi)周邊配套與患者資源難以完全匹配，存在一定的投資回收難度，同時根據(jù)《國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于促進社會辦醫(yī)加快發(fā)展若干政策措施的通知》“鼓勵地方探索建立對社會辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)舉辦者的激勵機制”的精神，建議市政府建立對醫(yī)院管理項目公司的動態(tài)直接補貼機制，以住院人次和門診人次為標(biāo)準(zhǔn)，績效考核為調(diào)節(jié)因素，確定每年的直接補貼額作為可行性缺口補助，于第二年年初績效考核后由市政府一次性發(fā)放，具體由政府進行決策。

公式為：

項目公司政府補貼（B）=（年度住院人次×每人次住院補貼 年度門診人次×每人次門診補貼）×（1 績效考核調(diào)節(jié)系數(shù)），其中績效考核調(diào)節(jié)系數(shù)空間為[-10%，10%]。

本文來源于互聯(lián)網(wǎng)。作者：中國現(xiàn)代集團有限公司PPP事業(yè)部，暖通南社整理編輯。