文章來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》2022年第2期

本文從依法依規(guī)角度對(duì)政府和企業(yè)投資項(xiàng)目招標(biāo)階段可否要求承包方墊資施工進(jìn)行了深入探析，對(duì)兩類(lèi)投資項(xiàng)目如何在招標(biāo)文件中約定價(jià)款支付方式進(jìn)行了重點(diǎn)闡述，并結(jié)合創(chuàng)新性實(shí)踐課題案例，提出了切實(shí)可行的墊資施工招標(biāo)方案，對(duì)建設(shè)資金不足又急需開(kāi)工建設(shè)的非政府性投資項(xiàng)目具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

工程項(xiàng)目招標(biāo)階段可否要求墊資施工探析與實(shí)踐

作者：首鋼通化鋼鐵集團(tuán)板石礦業(yè)有限責(zé)任公司

單位：吳 波 李安生 魯新廣

一、引言

墊資施工又稱(chēng)帶資承包，我國(guó)法律法規(guī)層面對(duì)其沒(méi)有明確的定義，根據(jù)《關(guān)于嚴(yán)禁政府投資項(xiàng)目使用帶資承包方式進(jìn)行建設(shè)的通知》（建市〔2006〕6號(hào)）的規(guī)定，將其定義為建設(shè)單位未全額支付工程預(yù)付款或未按工程進(jìn)度按月支付工程款（不含合同約定的質(zhì)量保證金），由建筑業(yè)企業(yè)墊款施工。實(shí)踐中，通常是指工程項(xiàng)目承包人在施工過(guò)程中為發(fā)包人墊資進(jìn)行工程建設(shè)，待工程施工至約定條件或全部竣工后，再由發(fā)包人按約定支付工程價(jià)款的行為。

近年來(lái),隨著建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的日益加劇，再加上部分投資主體行為不規(guī)范以及建筑市場(chǎng)供過(guò)于求，造成建筑企業(yè)墊資施工成為我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域普遍存在的現(xiàn)象，并且屢禁不止。對(duì)于可否墊資施工，工程建設(shè)領(lǐng)域及法律界觀點(diǎn)分歧較大。本文從資金來(lái)源和投資主體角度將我國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目分為政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目?jī)深?lèi)，并從依法依規(guī)維度對(duì)兩類(lèi)投資項(xiàng)目可否墊資施工進(jìn)行探析，以幫助市場(chǎng)投資主體準(zhǔn)確掌握墊資施工的政策紅線(xiàn)。同時(shí)，通過(guò)國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新性實(shí)踐課題——“類(lèi)BT EPC”融合模式在綠色礦山環(huán)保項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)管理上的應(yīng)用，提出切實(shí)可行的墊資施工招標(biāo)方案。

二、政府投資項(xiàng)目可否墊資施工探析

（一）禁止墊資施工相關(guān)政策

實(shí)踐中，某些地方政府和有關(guān)部門(mén)出于政績(jī)考慮，往往在工程項(xiàng)目沒(méi)有預(yù)算資金的情況下，急功近利地要求承包方墊資施工或舉借債務(wù)盲目擴(kuò)大基建規(guī)模。此外，一些承包單位為了承攬政府投資項(xiàng)目而隨意承諾墊資施工，以增強(qiáng)自身投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)力。以上行為均嚴(yán)重干擾了社會(huì)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，擾亂了建筑市場(chǎng)秩序。非政府性民事工程領(lǐng)域墊資施工的最壞結(jié)果是建設(shè)方?jīng)]錢(qián)支付施工方，此時(shí)可依據(jù)《民法典》第八百零七條規(guī)定，就該工程折價(jià)或拍賣(mài)的價(jià)款行使優(yōu)先受償權(quán)。但政府投資項(xiàng)目具有公益性，如果政府拖欠工程款，施工方將不能就該工程折價(jià)或拍賣(mài)的價(jià)款行使優(yōu)先受償權(quán)，這會(huì)導(dǎo)致施工方拖欠農(nóng)民工工資，極易引發(fā)上訪等群體事件，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)不可小視。在政府工程領(lǐng)域，我國(guó)先后出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件、行政法規(guī)，直接或間接禁止墊資施工（見(jiàn)表1）。這些禁止政府投資項(xiàng)目墊資施工的規(guī)定，充分體現(xiàn)了近年來(lái)我國(guó)在工程建設(shè)領(lǐng)域深化“放管服”改革、持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境背景下“放管結(jié)合、管要管好”的決心和意志。

（二）招標(biāo)文件中的內(nèi)容約定

由于我國(guó)一系列政策規(guī)定均禁止政府投資項(xiàng)目墊資施工，因此在開(kāi)展政府投資項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)工作時(shí)，招標(biāo)方（政府）不得將墊資施工內(nèi)容在招標(biāo)文件中進(jìn)行約定，建筑企業(yè)也不得在投標(biāo)文件中承諾墊資施工，以增強(qiáng)自身投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)力。墊資施工與招標(biāo)文件中約定的價(jià)款支付方式密切相關(guān)，在編制招標(biāo)文件時(shí)必須對(duì)工程預(yù)付款及進(jìn)度款支付方式約定明確，其中工程預(yù)付款應(yīng)按照《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》（財(cái)建〔2004〕369號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)369號(hào)文）第十二條規(guī)定足額支付，包工包料工程預(yù)付款比例“不低于合同金額的10%，不高于合同金額的30%，對(duì)重大工程項(xiàng)目，按年度工程計(jì)劃逐年預(yù)付”；工程進(jìn)度款應(yīng)按照369號(hào)文第十三條規(guī)定按月結(jié)算并足額支付，依據(jù)月份工程計(jì)量結(jié)果，“發(fā)包人應(yīng)按不低于工程價(jià)款的60%，不高于工程價(jià)款的90%向承包人支付工程進(jìn)度款”。

三、企業(yè)投資項(xiàng)目可否墊資施工探析

（一）從行政規(guī)范禁止到法律認(rèn)可墊資施工

我國(guó)工程建設(shè)根植于社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，先前的工程建設(shè)資金按計(jì)劃統(tǒng)一撥付，不涉及墊資施工問(wèn)題。隨著改革開(kāi)放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從政企職能分離到國(guó)家持續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合，目的就是最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)主體的直接干預(yù)，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。針對(duì)我國(guó)企業(yè)投資項(xiàng)目是否可由建筑企業(yè)墊資施工問(wèn)題，歷史上經(jīng)歷了從行政規(guī)范禁止到法律認(rèn)可的過(guò)程（見(jiàn)表2）。筆者認(rèn)為，雖然實(shí)踐中各方對(duì)可否墊資施工存在分歧，但企業(yè)投資項(xiàng)目所簽訂的工程合同是企業(yè)法人間的民事行為活動(dòng)，招標(biāo)時(shí)可要求承包方墊資施工，主要理由有三個(gè)方面。

一是墊資施工是市場(chǎng)行為，發(fā)包方可以根據(jù)自己的需求在招標(biāo)文件中提出墊資施工交易條件，其中招標(biāo)公告就相當(dāng)于合同訂立前的要約邀請(qǐng)；承包方也可以結(jié)合自身資金實(shí)力向?qū)Ψ教岢鰤|資交易條件，其中投標(biāo)文件就相當(dāng)于合同訂立前的要約。只要墊資條件為雙方自愿，且沒(méi)有違反法律法規(guī)規(guī)定，就應(yīng)尊重契約自由。

二是國(guó)際建筑市場(chǎng)允許墊資施工，禁止墊資施工并認(rèn)定墊資合同無(wú)效的做法違反國(guó)際慣例，不利于我國(guó)建筑企業(yè)更好地“走出去”參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。

三是建筑企業(yè)墊資施工可充分利用自有資金參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并積極發(fā)揮建設(shè)資金的使用價(jià)值。從另一角度來(lái)看，墊資施工可有效緩解建設(shè)單位資金不足難題，促進(jìn)企業(yè)投資項(xiàng)目早日開(kāi)工和竣工，提早投入運(yùn)營(yíng)后可發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)、管理及社會(huì)效益。

（二）墊資施工約定方式

既然企業(yè)投資項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)可要求承包方墊資施工，那么墊資施工在招標(biāo)文件中應(yīng)如何約定呢？墊資施工與招標(biāo)文件中約定的價(jià)款支付方式密切相關(guān)，依據(jù)價(jià)款支付方式的不同，可以將墊資施工分為全額墊資施工和部分墊資施工兩類(lèi)。

全額墊資施工是指工程項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)建設(shè)方不支付施工承包方任何工程款項(xiàng)，建設(shè)期內(nèi)工程項(xiàng)目所需資金均由承包方墊資施工，工程項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后一次性（扣除合同約定的質(zhì)量保證金）或分時(shí)段陸續(xù)按一定比例進(jìn)行價(jià)款支付。全額墊資施工類(lèi)似于國(guó)際項(xiàng)目經(jīng)常采用的BT（build—transfer，即“建設(shè)—移交”）融資模式，但又不完全等同于BT模式，不存在項(xiàng)目建設(shè)前簽訂特許權(quán)協(xié)議、建成后回購(gòu)項(xiàng)目的環(huán)節(jié)，相同點(diǎn)是建設(shè)單位在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)不使用建設(shè)資金，項(xiàng)目資金由BT投資人融資建設(shè)或中標(biāo)施工方全部墊資建設(shè)，國(guó)內(nèi)有關(guān)專(zhuān)家也稱(chēng)其為“類(lèi)BT”模式。

部分墊資施工主要有三種表現(xiàn)形式。

一是工程預(yù)付款未按照369號(hào)文第十二條規(guī)定足額支付。例如包工包料工程合同約定不支付預(yù)付款或者約定支付的比例低于合同金額的10%。

二是工程預(yù)付款按規(guī)定足額支付，但工程進(jìn)度款未按照369號(hào)文第十三條規(guī)定按月足額支付。例如依據(jù)月份工程計(jì)量結(jié)果，合同約定發(fā)包人支付月份工程進(jìn)度款低于月份結(jié)算價(jià)款的60%。

三是工程預(yù)付款按規(guī)定足額支付，但工程進(jìn)度款不按照月份結(jié)算支付，而是約定按照工程形象進(jìn)度分階段（又稱(chēng)里程碑）進(jìn)行價(jià)款支付。例如房屋建筑工程約定基礎(chǔ)完工開(kāi)始付進(jìn)度款，或結(jié)構(gòu)封頂支付至工程價(jià)款的一定比例等。

四、國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新性實(shí)踐課題案例分析

（一）基本情況

該課題名稱(chēng)為“類(lèi)BT EPC”融合模式在綠色礦山環(huán)保項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)管理上的應(yīng)用，課題提出單位為首鋼通化鋼鐵集團(tuán)板石礦業(yè)有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)板石礦），是首鋼集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)首鋼）下屬第5層級(jí)國(guó)有絕對(duì)控股企業(yè)，實(shí)施的創(chuàng)新項(xiàng)目為板石礦球團(tuán)廠煤粉制備工藝中的沸騰爐改造，通過(guò)利用環(huán)冷熱風(fēng)余熱，確保項(xiàng)目既節(jié)能又環(huán)保。項(xiàng)目計(jì)劃總投資448萬(wàn)元，被列入通化鋼鐵股份有限公司（板石礦上級(jí)單位，以下簡(jiǎn)稱(chēng)通鋼公司，為首鋼下屬第3層級(jí)國(guó)有企業(yè)）綠色行動(dòng)計(jì)劃。

（二）提出背景

1.項(xiàng)目急需啟動(dòng)建設(shè)

板石礦球團(tuán)廠煤粉制備工藝中的沸騰爐屬工業(yè)窯爐，SO2排放經(jīng)檢測(cè)超過(guò)2000mg/m3，隨著國(guó)家對(duì)礦山環(huán)保要求的提高，工業(yè)窯爐的排放超標(biāo)問(wèn)題亟待解決。為解決沸騰爐排放超標(biāo)問(wèn)題，板石礦通過(guò)前期考察，最終選取環(huán)冷熱風(fēng)余熱利用方案實(shí)施球團(tuán)廠沸騰爐改造。

2.項(xiàng)目無(wú)建設(shè)資金來(lái)源投入

沸騰爐改造項(xiàng)目于2019年下半年取得通鋼公司立項(xiàng)批復(fù)并下達(dá)投資計(jì)劃，按常規(guī)的工程承發(fā)包資金支付方式，在工程開(kāi)工前應(yīng)支付工程預(yù)付款，施工階段按形象進(jìn)度支付工程進(jìn)度款，并在開(kāi)工前落實(shí)好相應(yīng)建設(shè)資金，然而2020年受新冠肺炎疫情影響，企業(yè)鋼材需求低迷、資金周轉(zhuǎn)壓力增大，導(dǎo)致沸騰爐改造項(xiàng)目無(wú)建設(shè)資金來(lái)源投入，進(jìn)而無(wú)法保證按期開(kāi)工建設(shè)。

3.項(xiàng)目技術(shù)改造難度大且企業(yè)無(wú)專(zhuān)業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)

沸騰爐改造是綠色礦山環(huán)保類(lèi)項(xiàng)目，選用從環(huán)冷機(jī)環(huán)冷二段、三段頂部接風(fēng)管引入到磨煤機(jī)入口，利用其熱風(fēng)對(duì)煤粉進(jìn)行烘干和脫水，選取的環(huán)冷熱風(fēng)余熱利用技術(shù)在國(guó)內(nèi)弓長(zhǎng)嶺球團(tuán)廠、峨口鐵礦球團(tuán)廠有類(lèi)似成功案例，但項(xiàng)目技術(shù)改造難度大，板石礦現(xiàn)有專(zhuān)業(yè)人員僅限于地、測(cè)、采、選等主要專(zhuān)業(yè)，對(duì)此專(zhuān)業(yè)技術(shù)應(yīng)用無(wú)專(zhuān)業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，且要求有效解決設(shè)計(jì)與施工的銜接問(wèn)題，減少采購(gòu)與施工的中間環(huán)節(jié)，最大限度地縮短建設(shè)工期，以確保球團(tuán)廠在2020年度內(nèi)順利改造竣工，解決沸騰爐排放超標(biāo)問(wèn)題。

（三）主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)

該課題項(xiàng)目的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)是企業(yè)第一次將“類(lèi)BT”墊資模式與“EPC”工程總承包模式融合在一起，共同應(yīng)用到綠色礦山環(huán)保項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)管理中。通過(guò)“類(lèi)BT”墊資模式的應(yīng)用，使環(huán)保項(xiàng)目在無(wú)資金來(lái)源投入的情況下，能夠在2020年度內(nèi)完成建設(shè)任務(wù)，投產(chǎn)運(yùn)行后既滿(mǎn)足磨煤系統(tǒng)生產(chǎn)的需要，又確保節(jié)能環(huán)保。通過(guò)應(yīng)用該模式，使項(xiàng)目管理在專(zhuān)業(yè)管控能力較弱的情況下實(shí)現(xiàn)了對(duì)項(xiàng)目的最佳管控。

（四）創(chuàng)新課題招標(biāo)方案策劃要點(diǎn)

1.判定是否屬于依法必須招標(biāo)項(xiàng)目

該項(xiàng)目屬于國(guó)有資金投資，采用EPC工程總承包模式，承包范圍內(nèi)E(設(shè)計(jì)）部分估算價(jià)8萬(wàn)元，小于100萬(wàn)元；P(設(shè)備）部分估算價(jià)294萬(wàn)元，大于200萬(wàn)元；C（施工）部分估算價(jià)125萬(wàn)元，小于400萬(wàn)元。依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條、《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（國(guó)家發(fā)展改革委令2018年第16號(hào)）第五條以及《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工程總承包辦法》）第八條的規(guī)定，只要E、P、C三者之中有一項(xiàng)屬于依法必須招標(biāo)范圍且達(dá)到國(guó)家規(guī)定的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)當(dāng)招標(biāo)。因此判定該課題項(xiàng)目屬于依法必須招標(biāo)項(xiàng)目，招標(biāo)方案確定采用公開(kāi)招標(biāo)方式委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)開(kāi)展招標(biāo)投標(biāo)工作。

2.約定“類(lèi)BT”墊資施工模式

受新冠肺炎疫情影響，通鋼公司2020年未安排資金計(jì)劃，致使該項(xiàng)目無(wú)資金來(lái)源。為解決資金問(wèn)題，在招標(biāo)文件中規(guī)定采用全額墊資施工的“類(lèi)BT”模式，具體約定為“項(xiàng)目全部設(shè)備安裝完成，聯(lián)動(dòng)空載試車(chē)前付總合同額30%；熱負(fù)荷試車(chē)運(yùn)行穩(wěn)定無(wú)問(wèn)題，一個(gè)月內(nèi)付總合同額的20%；2021年12月30日前付總合同額的30%；2022年12月30日前付總合同額的20%”。

3.招標(biāo)階段選擇

課題項(xiàng)目立項(xiàng)批準(zhǔn)前，板石礦組織編制了項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，并委托造價(jià)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了投資估算審查。依據(jù)可行性研究報(bào)告，項(xiàng)目于2019年9月獲得通鋼公司立項(xiàng)批準(zhǔn)，項(xiàng)目立項(xiàng)批準(zhǔn)后即進(jìn)入招標(biāo)階段。依據(jù)《工程總承包辦法》第七條的規(guī)定，立項(xiàng)可研批準(zhǔn)滿(mǎn)足了企業(yè)投資項(xiàng)目對(duì)EPC工程總承包發(fā)包階段的規(guī)定。

4.明確最高投標(biāo)限價(jià)

課題項(xiàng)目立項(xiàng)批準(zhǔn)后，通鋼公司于2019年10月對(duì)該項(xiàng)目下達(dá)了投資計(jì)劃，計(jì)劃總投資448萬(wàn)元。招標(biāo)前，板石礦委托造價(jià)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)確定了EPC工程總承包范圍內(nèi)的最高投標(biāo)限價(jià)為427萬(wàn)元（其中建安費(fèi)125萬(wàn)元、設(shè)備費(fèi)294萬(wàn)元、設(shè)計(jì)費(fèi)8萬(wàn)元），并在招標(biāo)文件中予以了明確，不僅為項(xiàng)目不超過(guò)計(jì)劃總投資提供了保證，也更有利于項(xiàng)目投資管控。

（五）創(chuàng)新課題實(shí)施效果

1.實(shí)施總體情況

板石礦依據(jù)招標(biāo)方案委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)于2020年上半年完成了招標(biāo)工作，并與中標(biāo)單位簽訂了EPC工程總承包合同，在合同中明確了“類(lèi)BT”墊資施工規(guī)定，為項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)創(chuàng)造了前提條件。項(xiàng)目選用從環(huán)冷機(jī)環(huán)冷二段、三段頂部接風(fēng)管引入到磨煤機(jī)入口，接風(fēng)管施工要求球團(tuán)廠年度大修停產(chǎn)。球團(tuán)廠安排從2020年7月26日開(kāi)始停產(chǎn)大修，停產(chǎn)期為19天。為使該項(xiàng)目建安工程施工與球團(tuán)廠停產(chǎn)有效銜接，安排項(xiàng)目于2020年7月10日開(kāi)工建設(shè)，經(jīng)過(guò)近4個(gè)月的施工期，項(xiàng)目于2020年11月3日順利完工。設(shè)備開(kāi)始熱負(fù)荷試車(chē)運(yùn)行1個(gè)月后，項(xiàng)目于2020年12月3日竣工驗(yàn)收，比計(jì)劃工期提前1個(gè)月。

2.實(shí)施效果

課題項(xiàng)目經(jīng)順利實(shí)施后，效果顯著。一是在經(jīng)濟(jì)效益方面合計(jì)創(chuàng)效1146.18萬(wàn)元，其中項(xiàng)目建設(shè)期降低和節(jié)省投資38.74萬(wàn)元，運(yùn)行期節(jié)能創(chuàng)效1107.44萬(wàn)元。二是在項(xiàng)目工期緊、建設(shè)資金不足、企業(yè)專(zhuān)業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)弱等情況下，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施了最佳管控。三是解決了項(xiàng)目改造前沸騰爐二氧化硫、顆粒物超標(biāo)排放等問(wèn)題。

五、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)依法依規(guī)對(duì)政府和企業(yè)投資項(xiàng)目可否墊資施工予以歷史性探析，可知政府投資項(xiàng)目在我國(guó)禁止墊資施工，但企業(yè)投資項(xiàng)目可在招標(biāo)文件中約定墊資施工條件。此外，通過(guò)分析國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新性實(shí)踐課題案例，提出了切實(shí)可行的墊資施工招標(biāo)方案，對(duì)建設(shè)資金不足又急需開(kāi)工建設(shè)的非政府性投資項(xiàng)目具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。